Höfnun framhaldsskóla á umsókn um iðnmeistaranám

Ár 2020, miðvikudaginn 22. janúar, var kveðinn upp í mennta- og menningarmálaráðuneytinu svofelldur

ÚRSKURÐUR

í stjórnsýslumáli nr. MMR19090105

I.

Kæra, kröfur og kæruheimild

Mennta- og menningarmálaráðuneytinu barst hinn 11. september 2019 erindi A (hér eftir kærandi). Erindi kæranda er stjórnsýslukæra þar sem kærð er ákvörðun [framhaldsskólans] X, dags. 26. ágúst 2019, um að hafna umsókn kæranda um iðnmeistaranám við skólann á haustönn 2019.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi eða henni breytt. [Framhaldsskólinn] X telur að hafna beri kröfum kæranda.

Kæruheimild vegna ákvörðunar X í fyrirliggjandi máli er að finna í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

II.

Málsatvik

[B] ehf. lagði inn umsókn meistara/fyrirtækis um sveinspróf fyrir nema á námssamningi til IÐU fræðsluseturs, sem móttekin var 10. september 2018. Óskað var eftir sveinsprófi í bakaraiðn fyrir hönd kæranda. Við könnun kæranda á stöðu umsóknarinnar var kærandi beðinn um að sækja um vor 2019. Í febrúar 2019 hefur kærandi samband við IÐU fræðslusetur og í tölvupósti frá IÐU, dags. 12. febrúar 2019, kemur fram að kærandi hafi verið skráður í próf í maí 2019. Kærandi hafði svo aftur samband í apríl 2019 og var honum þá tjáð að hann gæti ekki tekið sveinspróf í bakstri nema að undangengnu raunfærnimati og að hann þyrfti að taka hluta bakaranámsins við X.

Kærandi sótti um í meistaranámi í matvælagreinum í X hinn 2. maí 2019 en umsókn hans var hafnað hinn 5. júní 2019.

Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir því að umsókn hans væri hafnað með tölvupósti, dags. 19. júní 2019. Með tölvupósti frá skólanum til kæranda, dags. 25. júní, kemur fram að því miður geti kærandi ekki byrjað í meistaranáminu því nemendur sem lokið hafa sveinsprófi ganga fyrir og fullt sé orðið í námið í haust.

Í ódagsettu bréfi skólameistara X til kæranda kemur fram að farið hafi verið yfir námsferil kæranda í kökugerð og metið í samræmi við gildandi námskrá í bakaraiðn. Kæranda hafi jafnframt verið bent á að fara í raunfærnimat hjá IÐU fræðslusetri og í framhaldinu ljúka þeim áföngum sem upp á vanti til að geta tekið sveinspróf í bakaraiðn. Að loknu sveinsprófi geti kærandi innritast í meistaraskólann þegar slíkt nám verði næst í boði. Þá kemur fram í niðurlagi bréfsins að hafi kærandi lokið sambærilegu námi og kennt sé í kökugerðarhluta náms bakara á Íslandi eigi hann möguleika á að fá slíkt metið að hluta eða öllu leyti og samhliða að fara í raunfærnimat á öðrum þáttum bakaranámsins.

III.

Málsmeðferð

Kæra barst með bréfi, dags. 10. september 2019. Með bréfi, dags. 13. september 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn X.

Umsögn X barst með bréfi, dags. 30. september 2019, og var umsögnin send kæranda með bréfi, dags. 4. október 2019.

Athugasemdir kæranda við umsögn X bárust með bréfi, dags. 10. október 2019.

IV.

Málsástæður

Með hliðsjón af 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með síðari breytingum, verður hér einungis fjallað um þær málsástæður sem teljast skipta máli við úrlausn þessa máls en öll framkomin sjónarmið og málsástæður hafa verið hafðar til hliðsjónar við úrlausn þess.

Málsástæður kæranda

Að mati kæranda fæst synjun X, sem sé kjarnaskóli í matvælaiðn, á umsókn kæranda ekki staðist. Óumdeilt sé í málinu að kærandi hafi lokið sveinsprófi í konditori frá C.

Samkvæmt reglugerð um löggiltar iðngreinar, nr. 940/1999, með síðari breytingum er kökugerð (konditori) tiltekin sem löggilt iðngrein hér á landi sem falli undir matvæla- og veitingagreinar.

Í svari frá Menntamálastofnun, dags. 10. september, við fyrirspurn kæranda komi skýrt fram að það sé mat stofnunarinnar að ekki sé að finna í aðalnámsskrá, lögum eða reglugerðum nein ákvæði sem komi í veg fyrir að sveinspróf í kökugerð sé fullgilt sveinspróf og veiti rétt til að innritast í iðnmeistaranám.

Að mati kæranda sé með engu móti hægt að halda öðru fram en að sveinspróf í konditori sem kærandi hafi aflað sér sé algerlega jafngilt þeim sveinsprófum sem kennd séu við X. Þá verði að horfa til þess að í meistaranámi í matvælagreinum við skólann fari ekki fram kennsla í viðkomandi iðngrein heldur sé verið að undirbúa nemandann undir grunnþekkingu og yfirsýn varðandi stjórnun, rekstur og að vera fær um að leggja sjálfstætt mat á einstaka þætti í rekstri fyrirtækis ásamt því að annast kennslu í iðngrein sinni. Með því að hafna umsókn kæranda um nám sé því í raun verið að hefta atvinnu- og tekjumöguleika kæranda og tækifæri til að hefja atvinnurekstur í sinni iðngrein ásamt því að geta tekið nema í læri.

Hin kærða ákvörðun brjóti því gegn 11. gr. stjórnsýslulaga. Þá megi vísa til tilskipunar Evrópuþingsins og ráðsins 2005/36/EB frá 7. september 2005 um viðurkenningu á faglegri menntun og hæfi, en markmið þeirrar tilskipunar sé að aðildarríki viðurkenni faglega menntun og hæfi sem viðkomandi hafi öðlast í einu aðildarríki eða fleirum og heimila þeim sem búi yfir slíkri menntun og hæfi að stunda þá starfsgrein í aðildarríkinu.

Þá hafi hin kærða ákvörðun farið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga sem kveði á um að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Ljóst sé að hin kærða ákvörðun hafi mjög svo íþyngjandi og hamlandi áhrif á kæranda sem gæti mögulega þurft að bíða í tvö ár ef farið væri eftir leiðbeiningum X.

Sú krafa sem fram hafi komið að kæranda beri að ljúka sveinsprófi í bakaraiðn til þess að komast í meistaranám geti heldur ekki staðist og sé til þess fallið að gengisfella sveinspróf í konditori. Sveinspróf í konditori standi jafnfætis sveinsprófi í bakaraiðn í lagalegum skilningi, sbr. reglugerð um löggiltar iðngreinar.

Í ódagsettu svarbréfi skólameistara X til kæranda sé honum meðal annars leiðbeint um að fara í raunfærnimat hjá Iðu fræðslusetri og í framhaldinu ljúka þeim áföngum sem upp á vanti til að geta tekið sveinspróf í bakaraiðn og að því loknu innritast í meistaraskólann þegar slíkt nám verði næst í boði. Þá vísi skólameistarinn til iðnaðarlaga, nr. 42/1978, um að þeir geti leyst til sín meistarabréf að uppfylltum skilyrðum 3. gr. laganna sem hafi lokið sveinsprófi, unnið síðan undir stjórn meistara í iðngrein sinni eitt ár hið minnsta og jafnframt lokið meistaraprófi í iðninni frá meistaraskóla. Að þessu sögðu sé það mat skólameistarans að ósk sú sem fram kom hjá kæranda um að setjast á skólabekk og ljúka því námi sem upp á vanti til sveinsprófs í bakaraiðn samhliða námi í meistaraskólanum gangi gegn iðnaðarlögum.

Hér beri að hafa í huga að umrædd lög séu frá 1978 og ef ekki hafi verið unnt að veita meistararéttindi í konditori sé erfitt um vik að starfa undir handleiðslu meistara í greininni. Kærandi hafi hins vegar starfað frá sveinsprófi undir handleiðslu bakarameistara hjá [B] sem hafi lært konditori í C og sé viðurkenndur þaðan. Kærandi starfi sem sagt bæði undir handleiðslu bakarameistarans D og konditori E. Þá vísar kærandi til 10. gr. iðnaðarlaga.

Kærandi hafi starfað í rúm tvö ár í iðngrein sinni sem sveinn undir handleiðslu bakarameistara, enda sé ekki starfandi meistari í konditori á Íslandi. Þá megi við það bæta að fram hafi komið hjá forsvarsmönnum X að það vanti starfslýsingu og hæfnikröfur fyrir kökugerð, en starfsgreinaráð matvæla-, veitinga- og ferðaþjónustugreina hafi samþykkt tillögu að starfslýsingu og hæfnikröfum í kökugerð á fundi hinn 10. nóvember 2015 og hafi bréf verið sent til Menntamálastofnunar í kjölfarið. Þá megi finna á heimasíðu landsambands bakarameistara að unnt sé að fara í meistaranám í konditori í X.

Ekkert í framlögðum gögnum né í lögum eða reglugerðum mæli beint gegn því að unnt sé að hefja meistaranám við X á grundvelli sveinsprófs í konditori. Þá verði ekki séð að skólasamningur milli X og mennta- og menningarmálaráðuneytis þvertaki fyrir það að unnt sé að hefja meistaranám í konditori.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga um framhaldsskóla sé það hlutverk framhaldsskóla að stuðla að alhliða þroska allra nemenda og virkri þátttöku þeirra í lýðræðisþjóðfélagi með því að bjóða hverjum nemanda nám við hæfi. Í 2. mgr. komi fram að framhaldsskólar búi nemendur undir þátttöku í atvinnulífinu og frekara námi.

Verði ekki séð að hin kærða ákvörðun byggi á lögmætum grunni og sé jafnframt í andstöðu við almenn sjónarmið um jafnræði til náms.

Í svari kæranda við umsögn X kemur fram að horfa verði til þess að sú námskrá sem skólinn vísi til sé 23 ára gömul og gangi þvert gegn nútímaviðhorfum og stefnu stjórnvalda um að auka veg iðnmenntunar í landinu. Þá sé hún ekki í samræmi við 29. gr. framhaldsskólalaga þar sem kjarnaskólar hafi það hlutverk að þróa nám og námskipan á tilteknu sviði, en X sé skilgreindur sem kjarnaskóli á sviði matvælagreina.

Samkvæmt reglugerð um löggiltar iðngreinar, nr. 940/1999, með síðari breytingum, er kökugerð (konditori) tiltekin sem löggilt iðngrein hér á landi sem falli undir matvæla- og veitingagreinar.

Nokkur fjöldi aðila sé hér á landi með sveinspróf í konditori auk þess sem töluverður fjöldi sé við nám í faginu erlendis. Það verði að teljast andstætt jafnræðissjónarmiðum milli löggiltra iðngreina innan matvælaiðnaðar ef sveinspróf í konditori sé ekki hæft í meistaranám á Íslandi og þannig hamlað atvinnumöguleikum og tekjumöguleikum þeirra.

Málsástæður X

Í umsögn X kemur fram að kærandi hafi formlega sótt um að fá að taka sveinspróf í bakstri hjá Iðunni fræðslusetri haustið 2018. Sú umsókn hafi verið til umfjöllunar hjá Iðunni sem haldi utan um námssamninga og sjái um raunfærnimat í iðngreinum.

Á vorönn 2019 hafi kærandi fyrst formlega leitað til áfangastjóra verknáms í X varðandi möguleika hans á að taka sveinspróf í bakstri. Öllum erindum kæranda hafi verið svarað og ávallt á sama veg, þ.e. að nám hans frá konditoriskólanum í C gæti verið metið að hluta að undangengnu raunfærnimati. Í kjölfar þess myndi hann þurfa að bæta við sig þeim áföngum sem upp á hafi vantað samkvæmt námskrá í bakaraiðn. Einungis í kjölfar þess gæti hann lokið sveinsprófi í bakstri og innritast í meistaraskólann í X.

Það sé ekki fyrr en á liðnu hausti sem kærandi leggi fram þá kröfu að fá að innritast í meistaranám án sveinsprófs í bakaraiðn og að hans konditorinám í C verði metið jafngilt.

Það sé nauðsynlegt að fram komi að áfangastjóri verknámsgreina í X hafi í samtölum margsinnis ítrekað við kæranda að hann verði að fara í raunfærnimat í bakstri til að hægt væri að glöggva sig betur á því hvað hann eigi eftir í náminu. Nokkuð ljóst verði að teljast að í framhaldi af raunfærnimati geti skólinn veitt nákvæmari upplýsingar um hvað sé eftir í náminu og hvernig hann geti lokið því.

X hafi ávallt leiðbeint kæranda eins og beri samkvæmt stjórnsýslulögum. Raunfærnimati sé ekki lokið svo formlega hafi skólinn ekki lagt mat á hvað upp á vanti til prófs í bakstri. Í öllum samskiptum fulltrúa skólans við kæranda hafi leiðbeiningar til hans verið skýrar og ávallt á sama veg. Á fundi með kæranda í ágúst 2019 hafi áfangastjóri verknáms lagt fram yfirlit yfir mögulegt mat á námi kæranda og hvaða áfanga hann gæti mögulega fengið metna í kökugerðarhluta bakaraiðnnámsins, sé einungis litið til formlegs náms hans í konditori. Raunhæft mat á hans námi og starfsreynslu sé ekki gerlegt fyrr en hann hafi undirgengist raunfærnimat.

Í X sé samkvæmt skólanámskrá ekki boðið upp á meistaranám fyrir þá sem hafi lokið konditorinámi og hafi slíkt ekki staðið til. Konditori hafi aftur á móti verið kennt í C og þangað hafi kærandi sótt nám sitt og lokið sveinsprófi. Í C sé ekki gerð krafa um meistararéttindi. Kærandi geti því tekið að sér konditorinemendur og leiðbeint þótt hann hafi ekki íslenskt meistarabréf enda þeir nemendur skráðir í konditorinám í C.

Vilji kærandi fá meistarabréf í bakstri verði það að vera að undangengnu sveinsprófi í bakstri og námi í meistaraskólanum. Synjun X byggi á lögmætum grunni og jafnræði, sérhæfing skólans í iðnnámi miðist við fjórar matvælagreinar líkt og aðrir verkmenntaskólar sem hver um sig bjóði upp á nám í afmörkuðum iðngreinum.

Hin kærða ákvörðun byggi á námskrá til meistaranáms í matvælagreinum sem komið hafi út í júní árið 1996. X hafi leiðbeint kæranda og svarað erindum hans með skýrum hætti. Kæranda hafi ítrekað verið leiðbeint um hvaða kosti hann hafi í stöðunni og hvaða leið hann geti farið til að ljúka meistaraprófi í bakaraiðn.

X starfi samkvæmt lögum og reglugerðum um nám á framhaldsskólastigi og uppbygging námsins í matvælagreinum byggi á námskrá. Það verði á engan hátt séð að skólinn gangi gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga að synja nemanda um skólavist í meistaraskóla sem uppfylli ekki forkröfur námsins samkvæmt samþykktri og staðfestri námskrá.

Kæranda standi áfram til boða að undirgangast raunfærnimat og í kjölfarið fá námið sitt og starfsreynslu metna til prófs í bakaraiðn og sé velkominn að innritast í bakaranám í X strax á vorönn 2020. Þannig gæti hann innritast í meistaraskólann haustið 2020 og fengið í kjölfarið meistarabréf vorið 2021 gangi allt vel.

V.

Rökstuðningur niðurstöðu

Mál þetta snýst um ákvörðun X þess efnis að hafna umsókn kæranda um iðnmeistaranám við skólann á haustönn 2019.

Í 32. gr. laga um framhaldsskóla kemur fram að þeir sem lokið hafa grunnskólanámi, hafa hlotið jafngilda undirstöðumenntun eða hafa náð 16 ára aldri eiga rétt á að hefja nám í framhaldsskóla. Þeir sem rétt eiga á að hefja nám í framhaldsskóla samkvæmt málsgrein þessari eiga jafnframt rétt á því að stunda nám í framhaldsskóla til 18 ára aldurs, sbr. ákvæði 2. gr. og 33. gr. Hver framhaldsskóli ber ábyrgð á innritun nemenda, en í samningi skóla og ráðuneytisins skv. 44. gr. skal kveðið sérstaklega á um skyldur einstakra framhaldsskóla við innritun nemenda og þær forsendur sem skóli leggur til grundvallar innritun nemenda. Heimilt er framhaldsskóla að gera sérstakar kröfur um undirbúning og námsárangur vegna innritunar á einstakar námsbrautir framhaldsskóla.

Ráðherra hefur sett reglugerð um innritun nemenda í framhaldsskóla, nr. 1150/2008 með síðari breytingum, með heimild í 3. mgr. 32. gr. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. þeirrar reglugerðar er framhaldsskóla heimilt að gera sérstakar kröfur um undirbúning og námsárangur vegna innritunar á einstakar námsbrautir framhaldsskóla enda miði þær að því að bjóða nemendum upp á nám sem hæfir undirbúningi þeirra, sbr. 2. gr. laga um framhalds­skóla nr. 92/2008.

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar skulu kröfur um undirbúning og önnur skilyrði innritunar miðast við skólaeinkunnir við lok grunnskóla og aðra þætti sem miða að því að nemendur hafi nægan undirbúning til að takast á við nám á viðkomandi námsbraut. Samkvæmt c-lið 2. mgr. skulu kröfur um sérstakan undirbúning vegna náms á tilgreindum námsbrautum, svo sem á verknáms- og listnámsbrautum, byggjast á málefnalegum sjónarmiðum og taka m.a. mið af öðrum þáttum, s.s. raunfærnimati, sem varpað geta ljósi á getu nemenda til þess að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru til náms á viðkomandi námsbraut.

Í ákvæði 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar kemur fram að við mat á umsóknum ber skólameistara að taka mið af kröfum skólans um undirbúning, sbr. 2. mgr. 2. gr., 3. gr., almennum viðmiðum í skólanámskrá, ákvæðum 4. gr. um skólasamninga og gæta að öðru leyti samræmis og jafnræðis við mat á sambærilegum umsóknum, eins og ákvæðinu var breytt með reglugerð um breytingu á reglugerð um innritun nemenda í framhaldsskóla, nr. 1199/2016.

Kærandi sótti um að komast í meistaranám í matvælagreinum í X á haustönn 2019. Samkvæmt gögnum málsins hefur hann lokið sveinsprófi í kökugerð frá […], gefið út í […] hinn 9. janúar 2017. Áður hafði kærandi lokið 32 einingum í grunndeild matvæla í X árið 2013.

Á vefsíðu X kemur fram að inntökuskilyrði í meistaranám í matvælagreinum er að nemandi hafi lokið iðnnámi og sveinsprófi í matvælagrein, þ.e. bakstri, framreiðslu, kjötiðn og/eða matreiðslu.

Kærandi hefur ekki lokið sveinsprófi í þeim matvælagreinum sem tiltekin eru sem skilyrði fyrir inntöku í meistaranám í matvælagreinum í X. Þá hefur kærandi ekki undirgengist raunfærnimat svo unnt sé að leggja mat á hvort hann búi yfir fullnægjandi getu til að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru í áðurnefndu meistaranámi.

Með vísan til alls þess sem að framan hefur verið rakið fullnægir kærandi ekki þeim skilyrðum sem X hefur sett til inngöngu í meistaranám í matvælagreinum. Af gögnum málsins verður ráðið að kæranda hefur verið gerð grein fyrir þessu og honum jafnframt bent á að hann geti undirgengist raunfærnimat. Að því virtu er ekki hjá því komist að staðfesta hina kærðu ákvörðun, eins og nánar er kveðið á um í úrskurðarorðum.

ÚRSKURÐARORÐ

Ákvörðun X, dags. 26. ágúst 2019, þess efnis að hafna umsókn kæranda um iðnmeistaranám við skólann á haustönn 2019 er staðfest.